Enjuiciamiento Político Constitucional

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Descripción

1.a edición, diciembre 2020

Formato 15×21

ISBN 978-9974-2-1148-3

Páginas 304

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Reseña

El libro que ha escrito el Dr. Diego Galante analiza en profundidad este instituto que, como bien señala, en muchos países del mundo ha dejado de aplicarse, y 14 que en nuestro país no ha tenido un gran desarrollo en la historia parlamentaria, pero que cada tiempo genera análisis y debates jurídicos y políticos acerca de la naturaleza y alcance del mismo. Debemos recordar que cuando nos estamos refiriendo al juicio político, previsto en la Constitución de la República desde la primera Constitución de 1830 hasta la vigente de 1967, estamos ante la responsabilidad político-penal de los gobernantes, porque las causales previstas para llevar adelante este instituto son nada menos que la violación de la Constitución u otros delitos graves (Constitución, art. 93); y los sujetos pasivos del juicio político son el Presidente de la República, el Vicepresidente de la República, los Senadores, los Representantes Nacionales, los Minis – tros de Estado, los miembros de la Suprema Corte de Justicia, del Tribunal de lo Conten – cioso Administrativo, de la Corte Electoral, del Tribunal de Cuentas, los Intendentes y los miembros de las Juntas Departamentales (Constitución, arts. 93 y 296). Quiero destacar en particular, que se trata de un libro jurídico de Derecho Público sumamente interesante por el tema investigado, que contiene reflexiones muy profun – das desde el punto de vista doctrinal, con abundante bibliografía nacional y extranjera, así como el acopio de antecedentes históricos que son imprescindibles a la hora de analizar este tema. Debo felicitar al Dr. Diego Galante por haber realizado este esfuer – zo, que constituye una contribución muy importante para quienes nos dedicamos al estudio del Derecho Constitucional y del Derecho Público en general desde la Cátedra de las Universidades en nuestro país, así como para los políticos, magistra – dos, historiadores, periodistas y estudiantes en general, porque nos aporta un punto de vista novedoso en un tema por demás complejo y difícil donde se pone a prueba el sistema político cuando debe juzgar a los gobernantes ante hechos que normalmen – te tienen mucha repercusión en la opinión pública.
DR. RUBEN CORREA FREITAS Catedrático de Derecho Constitucional

 

Tabla de contenido

PRÓLOGO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

NOTAS INTRODUCTORIAS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

– PRIMERA PARTE –

DE LA JUSTIFICACION DEL JUICIO POLITICO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
I. Enjuiciar al gobernante como último recurso. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
II. Las complejidades del juicio político. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
III. Nacimiento del control político del Supremo: el impeachment británico 34
IV. Juicios a gobernantes y magistrados en etapas pre-constitucionales. Visita y residencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
V. El juicio político en el constitucionalismo uruguayo . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
VI. Fuentes relacionadas al juicio político que influyeron en los constituyentes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
A. Constitución Federal Norteamericana de 1787. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
B. Constituciones argentinas de 1819 y 1826. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
C. Constitución de Cádiz de 1812. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
D. Otras influencias apreciables. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
VII. Los textos constitucionales de 1830 hasta la actualidad . . . . . . . . . . . . . . . 51
A. Constitución de 1830. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
B. Constitución de 1918. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
C. Constitución de 1934. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
D. Constitución de 1942. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
E. Constitución de 1952. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
F. Constitución de 1967. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

– SEGUNDA PARTE –
DE LOS GOBERNANTES Y MAGISTRADOS SUJETOS A JUICIO POLITICO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
I. Los albores de la responsabilidad en el Estado de derecho. . . . . . . . . . . . . 61
II. Función jurídica del juicio político. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
III. Los sujetos pasivos del juicio político uruguayo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
IV. Los cargos afectados por el juicio político: 1º) el Presidente de la República. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
A. Plazo durante el cual se puede enjuiciar al Presidente. . . . . . . . . . . . . . 75
1. Plazo de gestación y juzgamiento: durante el ejercicio del cargo y el semestre posterior. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
2. Análisis de la posibilidad de juicio político luego del semestre de residencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
B. El tiempo de comisión de las conductas enjuiciables. . . . . . . . . . . . . . . 81
C. Estatuto de privilegios e inmunidades presidenciales respecto del juicio político. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
D. Historia de juicios políticos a los Presidentes de la República en Uruguay. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
V. Los cargos afectados por el juicio político: 2º) los Ministros de Estado . . . 89
A. Los Ministros de Estado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
B. Responsabilidad de los Ministros. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
1. Responsabilidad cuando medie desaprobación de la gestión y administración ministerial: censura parlamentaria. . . . . . . . . . . . . . 91
2. Responsabilidad política disciplinaria por violar la Constitución o por delitos graves. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
3. Responsabilidad por decretos y órdenes que suscriba en el ámbito del Poder Ejecutivo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
4. Responsabilidad patrimonial de los Ministros de Estado. . . . . . . . . 96
C. Historia del juicio político a los Ministros de Estado en nuestro país 98
VI. Los cargos afectados por el juicio político: 3º) los Legisladores Nacionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
A. Estatuto de los Legisladores Nacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
B. Irresponsabilidad por votos y opiniones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 C. Inmunidad por actos criminales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
1. Inviolabilidad contra el arresto o detención (art. 113). . . . . . . . . . 104
2. Inmunidad contra el procesamiento judicial (art. 114). . . . . . . . . . 105
a. Suspensión de los fueros parlamentarios. . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
b. Reintegro del legislador suspendido en sus fueros. . . . . . . . . . . 107
c. ¿Se puede juzgar políticamente por el art. 93 a los legisladores, con independencia del desafuero?. . . . . . . . . . . . 108
D. Aplicación de los correctivos del art. 115: juicio político atípico. . . . . 109
E. Coordinación de la remoción por indignidad y el juicio político. . . . . 112
F. Historia de los procedimientos disciplinarios aplicados a los legisladores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
G. ¿Puede haber enjuiciamiento político durante la actuación de la Comisión Permanente?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120
H. Situación especial de los miembros de la Convención Nacional Constituyente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
VII. Los cargos afectados por el juicio político: 4º) los Ministros de la Suprema Corte de Justicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124
A. Responsabilidad jurisdiccional del art. 23 de la Constitución. . . . . . . 126
B. Causales aplicables al juicio político de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
C. Situación especial: ¿existe una causal legal por “omisión en ejercer la superintendencia” de los ministros de la Suprema Corte de Justicia o del Tribunal de lo Contencioso Administrativo?. . . . . . . . . . 129
D. Historia del juicio político aplicado a los ministros de la Suprema Corte de Justicia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
VIII. Los cargos afectados por el juicio político: 5º) Los Ministros del Tribunal de lo Contencioso Administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132
IX. Los cargos afectados por el juicio político: 6º) Los Miembros del Tribunal de Cuentas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134
A. Institucionalidad del Tribunal de Cuentas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134
B. Fueros y juicio político. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
C. Juicio político “atípico” del art. 209.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
X. Los cargos afectados por el juicio político: 7º) Los Ministros de la Corte Electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140
XI. IX. Los cargos afectados por el juicio político: 8º) el Intendente Departamental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
A. Los controles de la Junta Departamental sobre el Intendente. . . . . . . 144
B. Enjuiciamiento político típico del Intendente: art. 296 . . . . . . . . . . . . 145
C. Enjuiciamiento político “atípico” del Intendente y otros cargos locales: art. 292. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
D. Historia de los juicios políticos a los Intendentes . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
XII. Los cargos afectados por el juicio político: 9º) los Ediles Departamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152
A. Aplicación del art. 93 a los miembros de las Juntas Departamentales 153
B. Coordinación del enjuiciamiento penal mientras se ejercen los cargos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155
C. Historia de los juicios políticos a Ediles Departamentales. . . . . . . . . . 155
XIII. Alcaldes y Concejales Municipales. ¿Puede una ley ampliar el alcance del juicio político constitucional a otros cargos?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156
A. Los Municipios institucionalizados por ley. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156
B. ¿Los alcaldes y concejales pueden estar sometidos a juicio político? ¿Una ley puede ampliar el elenco de sujetos pasivo del juico político?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158
XIV. La responsabilidad económico-financiera de los funcionarios enjuiciados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160
XV. Responsabilidad patrimonial de los funcionarios cesados por el juicio político. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162

– TERCERA PARTE – DE LAS CAUSALES EN EL JUICO POLITICO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
I. La cuestión de las causales en el juicio político. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
II. Criterios para determinar las ofensas enjuiciables. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164
A. Estándar constitucional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164
B. Bases de interpretación para determinar el alcance de las causales . . 167
1. una ofensa procesable será lo que determinan las Cámaras legislativas en el momento de acusar y juzgar. . . . . . . . . . . . . . . . 168
2. la ofensa procesable siempre debe ser un crimen penal (delito penal típico). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170
3. se requiere una conducta criminal pero no necesariamente de naturaleza penal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171
4. se debe admitir enjuiciar tanto crímenes penales como crímenes no penales, siempre que éstos últimos se vinculen con la función pública. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172
C. ¿El estándar constitucional es único o puede ser múltiple? . . . . . . . . . 173
III. La cuestión en Uruguay: causales del juicio político. . . . . . . . . . . . . . . . . 176
A. Evolución de las causales en Uruguay. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176
B. Análisis de las causales actuales para enjuiciamiento en Uruguay. . . . 177
1. Análisis de la causal: “delitos graves”. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
a. Estándar constitucional: deben ser delitos penales. . . . . . . . . . 179
b. La incidencia de la “gravedad” de los delitos según el art. 93 .. 180
1) Interpretación abierta de la gravedad en los delitos impugnables. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180
2) Interpretación reglada para apreciar la gravedad de los delitos impugnables. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
3) Interpretación de la gravedad de los delitos basada en los bienes jurídicos fundamentales afectados. . . . . . . . . . . . 182
4) Criterio constitucional adecuado sobre la gravedad de los delitos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
c. La incidencia de la palabra “otros” en la cuestión de las causales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186
d. Algunos delitos penales que podrían ingresar en la causal “delitos graves”. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188
2. Análisis de la causal: “violación de la Constitución”. . . . . . . . . . . 195
a. Interpretación tradicional: la criminalidad penal. . . . . . . . . . . 195
b. Estándar constitucional: la criminalidad de la conducta, sin limitarla al delito penal.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
1) Los delitos constitucionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199
2) Las fuentes y concordancias del diseño institucional de nuestro art. 93. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
3) Contexto constitucional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206
c. Conductas concretas que podrían constituir “violación de la Constitución”. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208
1) Conductas tipificadas como delitos penales que implicarían violación de la Constitución. . . . . . . . . . . . . . . 208
2) Conductas que no están tipificadas como delitos penales, pero serían potencialmente enjuiciables según el art. 93 . 209
3) Principios constitucionales de respeto y cumplimiento a las bases democráticas, de apego a los derechos humanos y a la forma republicana de gobierno (arts. 72 y 332). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
4) La causal del art. 330: el “atentado a la Constitución”. . . . 212
IV. Para despejar cualquier duda, ¿podría dictarse una ley interpretativa sobre las causales enjuiciables?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213

– CUARTA PARTE –
DE LOS ASPECTOS PROCESALES DEL JUICIO POLITICO . . . . . . . . . 217
I. El juicio político como proceso jurisdiccional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
A. Principios constitucionales aplicables al juicio político. . . . . . . . . . . . . 220
B. Normas procesales directas de la Constitución que aplican al juicio político. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
C. Normas reglamentarias que aplican al juicio político.. . . . . . . . . . . . . 225
D. Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226
II. Estructura del juicio político. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227
A. Fase acusatoria: Cámara de Representantes y Juntas Departamentales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
1. Acusación: “el derecho exclusivo de acusar”. La denuncia previa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
2. Efectos de la acusación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
B. Fase de juzgamiento: Cámara de Senadores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
1. Instrucción: “abrir juicio público”. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239
2. Juzgamiento: “pronunciar sentencia”. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240
3. Efectos de la sentencia absolutoria o de falta de mérito. . . . . . . . . 240
4. Efectos de la sentencia de condena. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243
III. Reglas de procedimiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246
A. Reglamento Interno de las Cámaras. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246
B. El procedimiento en las Comisiones Parlamentarias . . . . . . . . . . . . . . 246
1. Alcance de las Comisiones Parlamentarias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246
2. Cometidos de las Comisiones Parlamentarias. . . . . . . . . . . . . . . . 247
3. Publicidad de los actos de la Cámara y la Comisión Investigadora. La reserva o secreto.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249
4. Garantías procesales para los investigados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250
C. Eventuales conflictos de interés. Imparcialidad. Abstención. Recusación.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
IV. Modos extraordinarios de terminación del juicio político. . . . . . . . . . . . . 254
A. Fallecimiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254
B. Incapacidad superviniente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255
C. Renuncia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255
D. Desistimiento de los promotores del juicio político . . . . . . . . . . . . . . . 257 E. No tratamiento parlamentario. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258
V. Indulto personal del condenado por sentencia senatorial. . . . . . . . . . . . . 259

– QUINTA PARTE –
DE LA IMPUGNACION Y REVISION DEL JUICIO POLITICO.. . . . . . . 263
I. La resistencia del juicio político. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263
II. Escenarios de jurisdiccionalización. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
A. Medidas cautelares o acción de amparo durante el juicio político. . . . 265
B. Impugnación por vulneración del debido proceso. . . . . . . . . . . . . . . . 268
III. Revisión del juicio político por el Poder Judicial. La cosa juzgada.. . . . . . 271
IV. Revisión del juicio político por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277
V. Revisión de la sentencia senatorial por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280
VI. Independencia del juicio penal respecto del juicio político. Coordinación.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
VII. Independencia del eventual juicio civil respecto del juicio político contra los gobernantes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286
REFERENCIAS BIBLIGRÁFICAS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289

Autor/a

Dr. Diego Galante Abogado

Socio Director en Galante & Martins. Agente Registrado de Propiedad Industrial. Programa PAD, Alta Dirección, IESE-IEEM, Universidad de Montevideo. Docente de cursos de posgrado y ex profesor de derecho internacional privado en la UDELAR. Es conferencista nacional e internacional. Consultor Internacional. Árbitro designado en arbitrajes privados. Director profesional en empresas vinculadas de servicios profesionales, comerciales y Director Externo Profesional en diversas empresas y organizaciones. Columnista en diversos medios escritos y radiales sobre temas de actualidad y negocios. Autor de diversas obras y libros técnicos, entre ellos “Marco Jurídico de las Nuevas Tecnologías” (2001), columnas de temas de interés político, inversiones y cuestiones públicas; y artículos de Derecho Constitucional, Internacional, Derecho Marítimo, Tecnologías, Regulaciones e Inversiones. Director, Cámara de Comercio Uruguay Estados Unidos (Amcham). Vicepresidente, Asociación Uruguaya de Tenis. Chairman, Comité Legal & Tax – Amcham Uruguay, 2020. Ha recibido diversas distinciones y reconocimiento de publicaciones especializadas en el sector legal y de negocios, como “Leading Lawyer”, “Highly regarded lawyer”, “Doing Business Contributor”, etc. Es miembro de la International Bar Association (IBA), Liga Marítima (Uruguay), Cámara de Comercio Uruguayo Británica, Cámara de Comercio Uruguay Estados Unidos, Cámara de Comercio Uruguay China e India, Asociación Uruguaya de Tenis, director en distintas organizaciones sin fines de lucro, entre otras.

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