Sobre Derecho Administrativo. Tomo 1

Índice

Presentación
Presentación de la segunda edición
Presentación de la tercera edición

Sobre Derecho Administrativo como derecho y como ciencia

Reflexiones sobre las transformaciones en el “Sector Público” y el Derecho Administrativo

I. Introducción. Mutabilidad del Derecho Administrativo
II. Las transformaciones del sector público y la teoría de la organización administrativa
III. Las transformaciones del sector público y la teoría de la actividad administrativa
IV. Las transformaciones del sector público y la teoría de la relación jurídica administrativa
V. Las transformaciones del sector público y la teoría de la responsabilidad administrativa
VI. Las transformaciones del sector público y el equilibrio entre autoridad y libertad
VII. Clausura; agradecimientos

Sobre el progreso del Derecho Administrativo como ciencia. A propósito del libro “Derecho Administrativo Uruguayo” de Carlos E. Delpiazzo

I. Introducción
II. Sobre el progreso de las ciencias jurídicas y sus dimensiones
III. Protagonistas del progreso de la ciencia jurídica
IV. Instrumentos del progreso de la ciencia jurídica
V. Perspectiva histórica del progreso de la ciencia jurídica
VI. Papel de Delpiazzo en el progreso del Derecho Administrativo uruguayo
VII. La ciencia del Derecho Administrativo uruguayo en los últimos cincuenta años
VIII. La evolución en la teoría de la organización
IX. La evolución en la teoría de la actividad
X. Agradecimientos

Sobre Política y Derecho Administrativo

Democracia, gobernabilidad y relaciones entre los Poderes del Gobierno

I. Introducción
II. Papel del Poder Ejecutivo en la realidad política actual
III. Papel del Poder Legislativo en la realidad política actual
IV. Papel del Poder Judicial en la realidad política actual

El Poder Ejecutivo como conductor de políticas sectoriales en la legislación uruguaya

I. Introducción
1. Intervención del Estado uru¬guayo en la economía
2. Limitaciones de esa interven¬ción
3. La Constitución de 1967: el Poder Ejecutivo, conductor y orientador en materia económica
4. El Poder Ejecutivo, conductor de políticas sectoriales, en la legislación reciente
II. Políticas sectoriales: contenido y ámbi¬to
5. Contenido de la conducción política sectorial
6. Ámbito de la conducción política sectorial
III. Medios de formulación de las políticas sectoriales
7. Acto de directiva: concepto y efectos
8. Políticas sectoriales y planificación
9. Política sec¬torial y actos jurídicos de cumplimiento
IV. Instrumentos de orientación y contralor
10. Orientación y contralor de órganos y entes estatales
11. Orientación y contralor de los sujetos privados; “ordenamientos sectoriales”
V. Relevancia jurídica de la potestad de conducción política sectorial
12. La imposi¬ción de “políticas sectoriales” como designio de la actividad del Poder Ejecutivo: la “discrecionalidad conformadora”
13. Límites jurídicos de la “discrecionalidad confor¬madora”
VI. Conclusiones: conducción política, con¬tralor y libertad
14. Necesidad de un eficaz contralor político de la conducción económica

Poder Público y participación ciudadana en el derecho uruguayo

I. Concepto y tipos de participación
1. Concepto instrumental de “participación”
2. Tipos de “participación” en la Constitución
II. Participación y fuentes de legitimación de la autoridad
3. Participación en la legitimidad de las normas constitucionales
4. Participación en la legitimidad de los órganos titulares de potestades públicas
5. Participación en la legitimidad de los titulares de órganos públicos
III. Participación y legitimidad de la actividad administrativa
6. Legitimidad de la actividad administrativa
7. Participación de interesados como requisito de legitimidad
8. Alcance del principio de participación como regla de derecho del ordenamiento uruguayo
IV. Participación y derecho de petición
9. El derecho de petición como instrumento de participación
10. Legitimación del peticionante: derecho, interés legítimo o interés simple
V. Conclusiones

Sobre funciones y cometidos del Estado

Apuntes sobre “funciones” y “cometidos” del Estado

1. Introducción
2. Concepto de “funciones estatales”
3. Categorización de la actividad estatal en varias “funciones del Estado”
4. Concepto de función administrativa: criterio de Sayagués Laso
5. Concepto de función administrativa: criterio orgánico-formal
6. Insuficiencia del criterio orgánico-formal
7. Necesidad de un criterio material en nuestro Derecho positivo
8. Aplicación de la definición material en la interpretación de nuestro Derecho positivo
9. Categorización de la actividad estatal en varios “cometidos del Estado”
10. Conclusiones

Apuntes sobre la noción de “servicio público” en la Constitución uruguaya

1. Mi homenaje al Prof. Dr. Daniel Hugo Martins
I. El “servicio público” en la doctrina administrativista
2. Concepto clásico pero siempre polémico
II. Criterio para la interpretación de la expresión “servicios públicos” en nuestra
3. La referencia a los “servicios públicos” en la Constitución y su interpretación
III. La noción de “servicio público”, bajo la Constitución de 1830
4. El régimen de la Constitución de 1830: los individuos y el Estado
5. Interpretación de la Cátedra: Carlos M. Ramírez
6. La primera doctrina administrativista: Luis Varela
7. La doctrina constitucionalista: Justino E. Jiménez de Aréchaga
8. La locución “servicios públicos” en la doctrina, bajo la Constitución de 1830
IV. Noción de “servicio público” en la doctrina clásica
9. Maurice Hauriou
10. León Duguit
11. Gastón Jèze
12. La noción clásica de “servicio público”
V. La noción de “servicio público”, bajo la Constitución de 1918
13. El régimen de la Constitución de 1918: los individuos y el Estado
14. Novedades orgánicas
15. Noción de “servicio público” de Martín C. Martínez
16. Noción de “servicio público” de Ramela de Castro
17. Noción de “servicio público” de Alberto Demicheli
18. La locución “servicios públicos” en la doctrina, bajo la Constitución de 1918
VI. La noción de “servicio público” en la Constitución de 1934/42
19. Los “servicios públicos” en disposiciones constitucionales
20. La interpretación de Justino Jiménez de Aréchaga
21. Significado de la locución“servicios públicos” en la Constitución de 1934/42
VII. La noción de “servicio público” en la Constitución de 1952
22. Los “servicios públicos” en disposiciones constitucionales
23. La interpretación de Justino Jiménez de Aréchaga
24. Significado de la locución “servicios públicos” en la Constitución de 1952
VIII. La noción de “servicio público” en la Constitución de 1967
25. Los “servicios públicos” en disposiciones constitucionales
26. La interpretación de la doctrina
27. Significado de la locución “servicios públicos” en la Constitución de 1967
IX. La noción de “servicio público” en la doctrina uruguaya
28. La definición de “servicios públicos” de Sayagués Laso
29. Valoración crítica: punto de vista conceptual
30. Valoración crítica: como interpretación de la Constitución
X. Algunas conclusiones
31. Sobre el concepto doctrinal de “servicio público” en el Uruguay
32. Sobre el concepto constitucional de “servicios públicos”
33. Sobre el régimen constitucional de los “servicios públicos”
34. Sobre los derechos de los particulares
35. Sobre el objeto del Derecho Administrativo
36. Conclusión final, meramente terminológica

La “función” administrativa y sus “cometidos” en el Derecho uruguayo, a principios del siglo XXI

I. Introducción
1. El Estado uruguayo: “Estado Social de Derecho”
II. Deslinde entre la actividad del Estado y de los particulares: la cuestión constitucional
2. Cometidos constitucionales económicos y sociales del Estado uruguayo
3. Cometidos estatales en lo social
4. Cometidos económicos del Estado
5. Actividad industrial y comercial del Estado
6. Carácter “social” del Estado como fundamento de su deber de asumir actividades industriales y comerciales
7. El “principio de subsidiariedad” como posible límite de la actividad industrial y comercial del Estado
III. Cometidos estatales y organización administrativa
8. Distribución constitucional de la función administrativa
9. El Poder Ejecutivo y la “Administración Central”
10. Materias departamentales y locales y organización administrativa
11. Actividades industriales, comerciales y de enseñanza y otras que la ley determine, y organización administrativa
IV. Materias (“cometidos”) a las que se aplica la función administrativa: evolución legislativa hasta la Constitución vigente
12. Evolución legislativa, hasta la Constitución de 1967
13. Situación que encaró el constituyente de 1966
V. Materias (“cometidos”) a las que se aplica la función administrativa: la Constitución de 1967 y la evolución legislativa bajo su vigencia
14. La Constitución de 1967: significado y finalidades
15. A) Reformas en los “cometidos esenciales” del Estado
16. B) Reformas en los cometidos estatales en lo social
17. C) Creación de nuevas Administraciones prestacionales
18. D) Supresión de actividades y entidades estatales
19. E) Libramiento de actividades estatales a la competencia
20. F) Actuación estatal bajo formas societarias, asociada o no con capitales privados
21. G) Transferencia de actividades de interés público a sujetos privados
22. H) Creación de entidades reguladoras y de control
23. I) Creación de “personas públicas no estatales”
24. J) Creación de patrimonios de afectación
VI. Deslinde entre la actividad del Estado y de los particulares: solución legal genérica
25. Tipos legales genéricos de cometidos estatales
26. Concepto legal de cometidos “sustanciales” o “sustantivos”
27. Régimen legal de ejecución de los cometidos de la Administración
VII. Conclusiones y perspectivas

“Ley de Empresas Públicas”

I. Introducción
II. Objetivos de la ley. La eficiencia de las “empresas públicas”
III. Las soluciones de la ley
IV. Transferencia de la ejecución de actividades públicas: los instrumentos jurídicos
V. Transferencia de la ejecución de actividades públicas: instrumento jurídico procedente en cada caso
VI. Transferencia de la ejecución de actividades públicas: límites
Constitución de sociedades de economía mixta
Supresión de actividades deficitarias

Ley de caducidad de la pretensión punitiva del Estado. Informe especial. Ley 15.848: ¿Es inconstitucional? La Suprema Corte de Justicia dijo NO

Introducción
Principales fragmentos de la sentencia
“Lógica de los hechos”
Caducidad o amnistía
Posible desconocimiento del principio de separación de poderes
Reportaje
Respuesta del autor

Pluralismo religioso y acción estatal

I. Introducción: la diversidad religiosa y el Estado
II. Diversidad religiosa y libertad religiosa: pluralismo religioso
III. Contenido y límites de la libertad religiosa
IV. Libertad religiosa y acción del Estado
V. Conclusiones

Sobre fuentes del Derecho Administrativo

Supremacía constitucional e interpretación

I. Introducción
1. El Juez Marshall y la supremacía constitucional
II. Interpretación conforme a la Constitución y presunción de constitucionalidad de la ley
2. Vinculación entre principio y presunción
3. El principio como fundamento de la presunción
4. La presunción como fundamento del principio
5. Inexistencia de vínculo de fundamentación entre principio y presunción
III. Los fundamentos del principio de interpretación conforme a la Constitución
6. Fundamento del principio: eficacia de la Constitución
IV. Alcance del principio de interpretación conforme a la Constitución
7. Eficacia del principio en toda hipótesis de aplicación del derecho
8. Incompatibilidad de la única interpretación de la ley con la Constitución
9. Preferencia por la interpretación de la ley adecuada a la Constitución
10. Opción entre varias interpretaciones de la ley adecuadas a la Constitución
11. Reglamentos y supremacía constitucional
V. Conclusión
12. Efectividad de la Constitución y jurisdicción

El marco constitucional del Derecho Administrativo. Algunas reflexiones desde el derecho uruguayo

Mi homenaje al Prof. Julio Rodolfo Comadira
I. Introducción. Relaciones entre el Derecho Administrativo y el Derecho Constitucional en el Uruguay
1. “Derecho” como ordenamiento y como ciencia
2. Criterio del “Derecho Constitucional” como ciencia
3. Objeto del “Derecho Constitucional” como ciencia
II. Breve reseña de la materia administrativa constitucionalizada y su relevancia jurídica
4. “Administrativización” de la Constitución
5. Relevancia de la constitucionalización de materias administrativas
III. Constitución, “modelo de Estado” y Derecho Administrativo
6. Consagración constitucional del “Estado Social de Derecho”
7. Interés general e intereses individuales en la Constitución: derechos e intereses legítimos
8. “Modelo de Estado” y relación entre interés general e intereses individuales
9. “Modelo de Estado” y realidad social y económica
10. Carácter “social” del “Modelo de Estado”
11. “Modelo de Estado” y principio de subsidiariedad
IV. Conclusión: acerca de la efectividad sociológica de las soluciones constitucionales
12. Modelo constitucional de Estado y realidad

Limitación de derechos reconocidos en la Constitución por decretos departamentales con fuerza de ley en su jurisdicción

I. Introducción
II. La tesis de la Suprema Corte de Justicia
III. La función legislativa de los Gobiernos Departamentales
IV. Tipos de “acto legislativo” en la Constitución
V. Conclusión (primaria)
VI. Derechos, “ley” y “decreto” departamental
VII. Límites constitucionales de la potestad departamental derivada
Conclusiones
Anexo: sentencia anotada

Relaciones entre la ley y el reglamento en el derecho uruguayo

Introducción
II. Primer postulado: el reglamento es un acto administrativo
III. Segundo postulado: el reglamento está sometido a la “regla de derecho”
IV. Reglamento autónomo y sometimiento a la ley
Reserva del reglamento y sometimiento a la ley
VI. Adecuación del reglamento a la “regla de derecho”: presupuestos y elementos del acto
Potestad reglamentaria y reserva de la ley
La materia como límite de la potestad reglamentaria
IX. Razonabilidad de los reglamentos
X. Reglamento de ejecución: concepto y contenido legítimo
XI. Conclusiones

Reflexiones sobre los principios generales de derecho en la Constitución uruguaya

I. Mi homenaje a Alberto Ramón Real, Decano y profesor eminente
II. Los principios generales de derecho en la Constitución uruguaya
III. Cuáles son los principios generales de derecho a que se refiere la Constitución uruguaya
IV. Ubicación de los principios generales de derecho en la escala jerárquica de nuestro derecho positivo
V. Categorización de los principios generales de derecho en el derecho positivo uruguayo, según su ubicación en la escala jerárquica normativa
VI. Operatividad de los principios generales de derecho: su fuerza pasiva o de resistencia
VII. Operatividad de los principios generales de derecho: su fuerza activa, de innovación o derogatoria
VIII. Conclusión

La incidencia de la doctrina en el sistema de las fuentes del Derecho Administrativo uruguayo

I. Introducción. Planteamiento
1. Las “fuentes del derecho”
2. La doctrina no es “fuente formal” del derecho
3. La doctrina como “fuente material” del derecho
II. Crónica de la incidencia de la doctrina en el Uruguay
4. El enfoque de esta ponencia
5. El punto de partida: la Constitución de 1952
6. La obra de Enrique Sayagués Laso
7. La incidencia de la obra de Sayagués Laso
8. Incorporación a la Constitución de 1952 de conceptos elaborados por la doctrina administrativista comparada
9. La cuestión de los plazos de configuración de la denegatoria ficta
10. La cuestión del condicionamiento de la acción reparatoria a la anulatoria previa
III. Conclusiones
11. Justificación de este enfoque
12. La referencia a la doctrina en la jurisprudencia

Sobre teoría jurídica de la organización

Sobre “teoría del órgano” y “voluntad” de las “personas jurídicas”

1. Breve introducción al concepto de “órgano”
a) “Personas jurídicas” y “cargos”
b) “Cargos” y “órganos”
c) “Elementos” del órgano
d) Tipos de órganos
e) “Órganos” y “sistemas orgánicos”
f) Imputación de la “voluntad jurídica” a la “persona jurídica”
2. La “voluntad jurídica” del órgano
3. El procedimiento “colegial” interno
4. “Voluntad jurídica” del órgano y votos disidentes

Delegación de atribuciones (Distribución de competencias en la organización estatal: centralización y descentralización, concentración y desconcen¬tración. Distribución de tareas. Delegación)

I. Introducción. Concepciones doctrinarias
1. Introducción
2. Concepciones doctrinarias: transferencia de competencia
3. Concepciones doctrinarias que niegan la transferencia de competencia
II. Distribución de competencias en la organización estatal
1. Introducción
2. Centralización y descentralización
3. Concentración y desconcentración
4. Desconcentración privativa
5. Desconcentración privativa: fuente normativa
6. Desconcentración no privativa
7. Desconcentración no privativa: competencias coincidentes
8. Desconcentración no privativa: fuente normativa
9. Desconcentración no privativa: modalidades
10. Delegación
11. Distribución de tareas
III. Delimitación del concepto de delegación
1. Introducción
2. Concepto de “delegación” en la Constitución
3. ¿Descentralización reglamentaria?
4. ¿Asignación de una competencia privativa?
5. ¿Asignación de competencia no privativa?
6. ¿Competencia acumulativa condicionada?
7. ¿Asignación de tareas administrativas?
8. Conclusión
IV. Naturaleza jurídica, definición y efectos
1. Naturaleza jurídica: planteamiento
2. Naturaleza jurídica: transferencia del ejercicio de la competencia
3. Naturaleza jurídica: representación
4. Naturaleza jurídica: voluntad humana como elemento del órgano
5. Objeto de la delegación
6. Definición de la “delegación de atribuciones”
7. Efectos de la delegación: expresión de la voluntad del delegante
8. Efectos de la delegación: ejercicio de función pública
9. Delegación y subordinación jerárquica
10. Delegación y revocabilidad de los actos administrativos
11. Impugnación de los actos del delegado
12. Delegación y responsabilidad
13. Responsabilidad patrimonial
14. Responsabilidad disciplinaria y penal
15. Responsabilidad política
V. Las partes en la delegación
1. Introducción
2. El delegante. Principio general
3. El delegante: Poder Ejecutivo
4. El delegante: Ministros
5. El delegante: Intendentes
6. El delegante: otros órganos
7. El delegado. Principio general
8. El delegado: vocación delegatoria
9. El delegado: su individualización
10. El delegado: del Poder Ejecutivo
11. El delegado: del Poder Ejecutivo; determinación en la Constitución
12. El delegado: del Poder Ejecutivo; posición restrictiva: sólo los Ministros
13. Delegado: del Poder Ejecutivo; crítica de la posición restrictiva
14. El delegado: del Poder Ejecutivo; conclusión
15. El delegado: de los Ministros
16. El delegado: de los Intendentes
17. El delegado: de otros órganos
VI. El acto de delegación
1. Introducción
2. Naturaleza jurídica de la resolución delegatoria
3. Revocabilidad del acto de delegación
4. Elementos del acto de delegación
5. Elementos del acto: órgano competente. Remisión
6. Elementos del acto: voluntad administrativa
7. Elementos del acto: contenido
8. Elementos del acto: contenido. Atribuciones delegables
9. Elementos del acto: contenido. Subdelegación
10. Elementos del acto: contenido implícito
11. Elementos del acto: contenido eventual
12. Elementos del acto: motivos
13. Elementos del acto: finalidad
14. Elementos del acto: forma
15. Elementos del acto: procedimiento
16. Impugnación del acto de delegación

La Comisión Administrativa del Poder Legislativo

I. Introducción
II. Contenido de la Ley Nº 9.427; comparación con el de la Ley N° 16.821
A) (Composición de la Comisión)
B) (Competencia de la Comisión)
C) (Presidencia de la Comisión)
D) (Presupuesto de la Comisión)
III. Naturaleza de la Comisión y de su función
IV. Competencia legislativa de principio para normar la organización y la actividad administrativa
V. La reserva reglamentaria del art. 105 de la Constitución
VI. Potestad reglamentaria para normar en la materia
VII. Supremacía constitucional e interpretación de las Leyes Nº 9.427 y N° 16.821
A) Existencia e integración de la Comisión
B) Ubicación orgánica de la Comisión
C) Recursos administrativos contra sus actos
D) Potestad reglamentaria de la Comisión
E) Nombramiento y destitución de funcionarios
F) Estatuto de los funcionarios dependientes
G) Presupuesto de la Comisión Administrativa
VIII. Conclusiones

La descentralización. Su estatuto constitucional y posibilidades de su regulación legal

Introducción
I. La descentralización como figura de la teoría de la organización administrativa
1. Sistemas orgánicos básicos de organización administrativa
2. Carácter necesariamente relativo de los conceptos de “centralización” y “descentralización”
3. La descentralización como relación y el descentralizado concebido como sistema compuesto
4. Concepción de Méndez sobre el sistema descentralizado
5. Fundamento básico de la concepción de Méndez sobre los sistemas orgánicos
6. Incoherencia interna de la concepción de Méndez
II. La descentralización como figura organizativa en nuestro derecho positivo
7. Caracteres positivos definitorios de la descentralización
8. Sistema jerarquizado, no sometido a jerarquía de otro órgano ajeno al propio sistema
9. Preeminencia institucional del Poder Ejecutivo
10. Control de la descentralización por el Poder Ejecutivo
11. Coordinación de la descentralización
12. Competencia propia de las Administraciones descentralizadas
13. Competencia propia: cometidos
14. Competencia propia: poderes jurídicos
15. Personificación jurídica
III. Categorías de Administraciones descentralizadas en la Constitución vigente
16. Finalidades de la reforma constitucional de 1966
17. Categorías en las Constituciones de 1934/42 y 1952
18. Categorías en la Constitución de 1967
19. Categorías de Entes Autónomos
20. Categorías de Servicios Descentralizados
IV. Regulación legal de la descentralización
21. Regulación de la existencia y grado de la descentralización
22. Regulación de la actividad de las Administraciones descentralizadas
23. Límites derivados de la separación de las funciones legislativa y administrativa
24. Límites derivados del “principio de especialización”
25. Aplicación del “principio de especialización”
V. Regulación y control administrativos de las actividades descentralizadas
26. Regulación administrativa
27. Controles administrativos de fuente legal
28. Sanciones administrativas de fuente legal a las Administraciones descentralizadas
VI. Conclusiones
29. Administraciones descentralizadas y ordenamientos sectoriales
30. “Unidades Reguladoras” y descentralización

Sobre los Gobiernos Departamentales y las inconstitucionalidades del régimen legal de las autoridades locales

I. Los órganos locales en la Constitución de 1967
1. El Gobierno Nacional y los Departamentales
2. Gobiernos Departamentales y sus órganos en la Constitución
3. Competencia para la creación de órganos locales
4. Requisitos para la creación de órganos locales
5. Integración de los órganos locales
6. Competencia de los órganos locales
7. Ampliación de las “facultades de gestión” de las Juntas Locales
8. Juntas Locales Autónomas electivas
II. Los órganos locales en la Constitución reformada en 1997
9. Las modificaciones de la reforma constitucional de 1997
10. Criterios de interpretación de la Constitución reformada
11. Interpretaciones parlamentarias de la Constitución reformada
12. Valoración de los argumentos parlamentarios defendiendo la constitucionalidad de la Ley N° 18.567
III. El régimen legal de las autoridades locales y sus inconstitucionalidades
13. Gobiernos Departamentales y sus órganos
14. La creación de autoridades locales
15. Requisitos para la creación de órganos locales
16. Integración de los órganos locales
17. Competencia de los órganos locales
18. Ampliación de las “facultades de gestión” de las autoridades locales
19. Autoridades Locales electivas
IV. Conclusiones
20. Preceptos legales inconstitucionales
21. Lesión sustancial a la autonomía departamental

Empresas privadas con participación del Estado. Significado de la palabra “Estado” en los incisos 3º y 4º del art. 188 de la Constitución

I. Planteamiento
II. Significados de la expresión “Estado”
II. “El Estado” en los incisos 3º y 4º del artículo 188
IV. Conclusión

Sobre las personas públicas no estatales. A propósito de la Ley N° 16.736

I. Introducción
II. Las personas públicas no estatales en la Ley N° 16.736
A) Creación por ley
B) Sometimiento a Derecho público
C) Cometidos públicos o de interés público
D) Organización con elementos coactivos: afi¬liación, contribución o integración obligatorias
E) Dirección con participación estatal y de los interesados
F) Control estatal
G) Patrimonio y régimen presupuestal y financiero
H) Personal
I) Impugnación de sus actos
J) Privilegios y exenciones
III. La concepción de las personas públicas no estatales
A) Son personas públicas
B) ¿Son personas no estatales?
IV. Imposiciones constitucionales de estatalidad

Sobre situaciones jurídicas subjetivas

Apuntes sobre el concepto de “interés legítimo” en la Constitución uruguaya

Presentación
I. El interés legítimo en disposiciones de la Consti tución uruguaya
II. Criterios de interpretación de la Constitución uruguaya
III. Breve referencia a la doctrina sobre el interés legítimo
IV. Presupuestos de la interpretación de la Consti tución uruguaya
V. Catego¬rización del interés legítimo en la Constitución uruguaya
VI. Algunas conclusiones